CORTE
COSTITUZIONALE
SENTENZA N.376 - ANNO 1997
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Dott. Renato GRANATA Presidente
- Prof. Giuliano VASSALLI Giudice
- Prof. Francesco GUIZZI "
- Prof. Cesare MIRABELLI "
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Cesare RUPERTO "
- Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA "
- Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI MODONA "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Prof. Annibale MARINI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 41-bis,
comma 2, e 14-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull’ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della libertà), promossi con ordinanze emesse il 18 marzo 1996
dal Tribunale di sorveglianza di Napoli ed il 6 giugno 1996 (n. 2
ordinanze) del Tribunale di sorveglianza di Firenze, rispettivamente
iscritte ai nn. 885, 1216 e 1217 del registro ordinanze 1996 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 38 e 45, prima serie
speciale, dell’anno 1996.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 1° ottobre 1997 il Giudice
relatore Valerio Onida.
Ritenuto in fatto
1.– Nel corso di un procedimento instaurato a seguito del reclamo
di un detenuto, condannato definitivamente nonchè nuovamente
imputato per delitti richiamati dall’art. 4-bis dell’ordinamento
penitenziario, avverso il decreto del Ministro di grazia e giustizia
che aveva disposto l’applicazione del regime carcerario differenziato
di cui all’art. 41-bis, comma 2, del medesimo ordinamento penitenziario,
il Tribunale di sorveglianza di Napoli, con ordinanza emessa il 18
marzo 1996, pervenuta a questa Corte il 17 luglio 1996 (R.O. n. 885
del 1996), ha sollevato questione di legittimità costituzionale,
in riferimento agli artt. 3, 13, 24, 25, 27 e 113 della Costituzione,
del predetto art. 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della libertà).
Il remittente premette che, secondo le sentenze nn. 349 e 410 del
1993 di questa Corte, ai detenuti va riconosciuta la titolarità
di situazioni soggettive attive, e va garantita quella parte di libertà
che non é intaccata dallo stato di detenzione, mentre restrizioni
ulteriori alla loro libertà possono intervenire solo con le
garanzie previste dall’art. 13 della Costituzione; i provvedimenti
dell’amministrazione che incidono sulle modalità di esecuzione
della pena non possono contrastare con i principi sanciti dagli artt.
13, 24, 27 e 113 della Costituzione, e su di essi si esercita un sindacato
giurisdizionale identico a quello previsto sui provvedimenti di applicazione
del regime di sorveglianza particolare di cui all’art. 14-bis
dell’ordinamento penitenziario.
Rileva quindi che l’applicazione del regime differenziato ex
art. 41-bis, comma 2, opera senza possibilità di limitazioni
temporali, non previste dalla legge, e di fatto inesistenti poichè
i decreti ministeriali si susseguono nel tempo, prorogando il regime
nei confronti dello stesso detenuto, senza che nei provvedimenti di
proroga sia indicata alcuna motivazione nuova o diversa da quella
originaria.
Secondo il giudice a quo la norma censurata si porrebbe anzitutto
in contrasto con l’art. 3 della Costituzione, in quanto ipotizzerebbe
"una specifica categoria di detenuti, imputati e condannati,
predeterminati per dettato normativo", sottoposti ad un regime
di esecuzione diverso da quello disposto "per la criminalità
ordinaria". Ancora, sarebbe in contrasto con gli artt. 3, primo
comma, 13, secondo comma, 27, secondo e terzo comma, della Costituzione,
in quanto la "proroga ripetuta e immotivata" del decreto
esulerebbe di fatto dai caratteri di "uguaglianza, necessità,
urgenza, provvisorietà e umanità" costituzionalmente
rilevanti. L’art. 41-bis opererebbe indipendentemente da situazioni
di eccezionalità ed emergenza, dettagliatamente motivate, nonchè
da ogni previsione temporale e da una verifica costante degli sviluppi
della situazione.
In secondo luogo, secondo il remittente, nonostante la riconosciuta
impugnabilità del provvedimento ministeriale, il ripetersi,
attraverso le proroghe, "monotono e immotivato di contestazioni
consolidate, ancorate a episodi storici ormai datati", creerebbe
ostacoli all’esplicazione del diritto di difesa, garantito dall’art.
24 della Costituzione.
In terzo luogo, l’art. 41-bis sarebbe in contrasto con l’art.
27, terzo comma, della Costituzione, in quanto il relativo regime,
comportando restrizioni influenti sul grado di libertà personale,
si concretizzerebbe in un trattamento contrario al senso di umanità,
e si opporrebbe al fine di rieducazione, poichè precluderebbe
al detenuto la possibilità di fruire del trattamento rieducativo
e la partecipazione alle attività culturali, ricreative e sportive
finalizzate alla realizzazione della personalità e alla risocializzazione.
Si porrebbe altresì in contrasto con l’art. 27, primo
(rectius: secondo) comma, della Costituzione, in quanto introduce
la possibilità di applicazione del regime differenziato anche
al solo imputato per taluno dei delitti di cui all’art. 4-bis
dell’ordinamento penitenziario.
Infine il giudice a quo censura il carattere retroattivo dell’art.
41-bis, comma 2, che, applicato a detenuti per fatti anteriori alla
sua entrata in vigore, realizzerebbe una violazione del divieto di
retroattività delle pene di cui all’art. 25, secondo comma,
della Costituzione, in quanto il relativo provvedimento aggiungerebbe
"pena a pena" e comunque restringerebbe ulteriormente "lo
spazio vitale del detenuto".
2.– E’ intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile,
e in subordine infondata, per le stesse ragioni fatte valere nell’atto
di intervento, prodotto in copia, relativo alla questione sollevata
con l’ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Firenze del
7 settembre 1995, ed iscritta al n. 904 del registro ordinanze del
1995. In esso si eccepiva anzitutto l’inammissibilità
della questione per difetto di rilevanza, in quanto veniva posta in
discussione la costituzionalità dell’art. 41-bis, nella
interpretazione datane dalla Corte di cassazione, senza nessun riferimento
al caso concreto che aveva dato origine al procedimento, riconducendosi
le censure alla norma in sè e non in quanto applicabile al
caso.
Nel merito si affermava poi la manifesta infondatezza della questione.
Le restrizioni disposte in applicazione dell’art. 41-bis non
comporterebbero di per sè violazione dell’art. 13, secondo
comma, della Costituzione, essendo la stessa legge che, in linea generale,
determina i casi e le situazioni in cui può farsi tale applicazione.
Sarebbe altresì da escludere una violazione degli artt. 3
e 27, secondo comma, Cost., in quanto la diversità delle situazioni
giustifica il differente trattamento disposto, mentre l’applicazione
della disposizione in esame non darebbe luogo di per sè a trattamenti
contrari al senso di umanità nè escluderebbe il fine
rieducativo.
Infine, non sarebbe violato l’art. 113 Cost. poichè il
principio costituzionale della divisione dei poteri, che non può
essere stravolto dalla garanzia della tutela giurisdizionale, comporterebbe
che l’autorità giudiziaria può disapplicare gli
atti amministrativi illegittimi ma non può sostituirsi all’autorità
amministrativa nel regolamento delle fattispecie concrete, come avverrebbe
se si riconoscesse ad essa il potere di disapplicare il provvedimento
che ha disposto, in concreto, specifiche misure a salvaguardia di
esigenze di ordine e sicurezza.
3.– Nell’ambito di procedimenti concernenti la concessione
della liberazione anticipata a favore di due detenuti sottoposti a
regime differenziato in base all’art. 41-bis, comma 2, dell’ordinamento
penitenziario, il Tribunale di sorveglianza di Firenze, con due ordinanze
conformi emesse il 6 giugno 1996, e pervenute a questa Corte il 7
ottobre 1996 (R.O. nn. 1216 e 1217 del 1996), ha sollevato questione
di legittimità costituzionale del medesimo art. 41-bis, comma
2, nonchè dell’art. 14-ter dell’ordinamento penitenziario,
per contrasto con gli articoli 13, secondo comma, 3, primo comma,
27, terzo comma, e 113 della Costituzione.
Il Tribunale richiama precedenti ordinanze dello stesso giudicante,
che avevano respinto le istanze dei medesimi detenuti volte alla concessione
della liberazione anticipata, fondando tale provvedimento, anche in
riferimento a contemporanee decisioni confermative dell’applicazione
agli stessi detenuti del regime differenziato di cui all’art.
41-bis, comma 2, sulla assenza di elementi che comprovassero la presa
di distanza dei detenuti dalle organizzazioni criminali, e sulla constatazione
che l’applicazione dell’art. 41-bis non consente l’acquisizione
di dati sufficienti per formulare il giudizio di effettiva partecipazione
all’opera di rieducazione, richiesto dall’art. 54 dell’ordinamento
penitenziario per la concessione della liberazione anticipata. Tali
ordinanze erano state annullate con rinvio dalla Corte di cassazione,
la quale aveva negato che, ai fini della liberazione anticipata di
un detenuto legato a organizzazioni criminali, fosse necessario richiedere
la prova positiva di un suo distacco interiore da tali organizzazioni;
e aveva affermato che la sottoposizione al regime differenziato dell’art.
41-bis non doveva di per sè impedire la considerazione della
condotta del detenuto per valutare la sua partecipazione all’opera
di rieducazione: accennando altresì alla eventualità
della sottoposizione dell’art. 41-bis al controllo di legittimità
costituzionale, ove la situazione fattuale non consentisse l’acquisizione
di indicazioni sufficienti per la formulazione di tale giudizio proprio
a causa della normativa applicata.
Il remittente rileva che nei confronti dei detenuti interessati erano
intervenuti provvedimenti applicativi dell’art. 41-bis, confermati
in sede di reclamo, che avevano accertato i loro legami con organizzazioni
criminali di indiscussa pericolosità, legami che, secondo esperienza,
non sono allentati dallo stato di detenzione; e si interroga sul rapporto
fra decisione in ordine alla legittimità del provvedimento
di applicazione del regime differenziato e decisione sulla istanza
di liberazione anticipata. Poichè quest’ultima presuppone
l’accertamento della effettiva partecipazione all’opera
di rieducazione, e non può basarsi sulla semplice regolarità
della condotta in carcere del detenuto, e poichè d’altra
parte lo speciale regime detentivo applicato in base all’art.
41-bis non consentirebbe l’acquisizione di dati sufficienti per
la formulazione del giudizio di effettiva partecipazione all’opera
di rieducazione, precludendo così la possibilità di
ottenere la liberazione anticipata, non resterebbe, secondo il giudice
a quo, che provocare il controllo di costituzionalità sul medesimo
art. 41-bis.
Ciò premesso, il giudice a quo richiama proprie precedenti
ordinanze che sottoponevano a questa Corte vari profili di legittimità
costituzionale relativi all’art. 41-bis e all’art. 14-ter
dell’ordinamento penitenziario (si tratta delle questioni decise
con la sentenza n. 351 del 1996), e, richiamando alcuni passi di una
di esse, rileva che l’applicazione dell’art. 41-bis, secondo
la interpretazione offertane dall’amministrazione penitenziaria
in una circolare del 21 aprile 1993, e come é confermato fattualmente
nei casi specifici sottoposti all’esame del medesimo remittente,
comporta la sospensione delle attività di osservazione e trattamento;
perciò, definendosi la conoscenza dei detenuti interessati
attraverso quello che viene chiamato il "pregiudizio interpretativo"
del loro perdurante collegamento con un’organizzazione criminale
dotata di stabilità e continuità, e mancando l’accertamento
aggiornato della continuità e attualità di tale collegamento,
non vi sarebbe una sede – in assenza di una scelta di collaborazione
del soggetto alle investigazioni – nella quale possa manifestarsi
il distacco dalla organizzazione criminale, così da permettere
il giudizio positivo sulla partecipazione all’opera di rieducazione.
Ma tale sospensione dell’attività di osservazione e trattamento,
frutto, ad avviso del giudice, del convincimento che per siffatti
detenuti l’esecuzione della pena deve avere sola funzione di
contenimento il più possibile afflittivo, contrasterebbe con
l’art. 27, terzo comma, della Costituzione, che impone di attuare
o quanto meno di proporre l’osservazione e il trattamento anche
nei confronti dei soggetti gravemente compromessi con la criminalità,
e di realizzare la conoscenza individualizzata di tali soggetti.
Il remittente prospetta pertanto nuovamente gli stessi profili di
legittimità costituzionale già sollevati nelle citate
precedenti ordinanze, osservando che é la concreta applicazione
dell’art. 41-bis, come articolata attraverso i decreti ministeriali,
che sacrifica situazioni soggettive attive dei detenuti nonchè
il diritto alla osservazione e al trattamento penitenziario; ed é
inoltre la esclusione del controllo giurisdizionale sul contenuto
dei decreti, secondo quanto affermato dalla Corte di Cassazione, che
attribuisce all’amministrazione un potere indebito di incidere
sulla normativa penitenziaria.
4.– E’ intervenuto nei giudizi il Presidente del consiglio
dei ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate manifestamente
infondate, in quanto analoghe a quelle dichiarate infondate dalla
Corte con la sentenza n. 351 del 1996.
Considerato in diritto
1.– I giudizi hanno ad oggetto questioni identiche o analoghe,
e vanno perciò riuniti per essere decisi con unica pronunzia.
2.– Le questioni sollevate riguardano l’art. 41-bis, comma
2, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull’ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della libertà), introdotto nell’ordinamento penitenziario
con l’art. 19 del d.l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito con
modificazioni dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, con efficacia limitata
a tre anni, successivamente prorogata fino al 31 dicembre 1999 in
forza della legge 16 febbraio 1995, n. 36. Tale disposizione –
a tenore della quale, "quando ricorrano gravi motivi di ordine
e di sicurezza pubblica, anche a richiesta del Ministro dell’Interno,
il Ministro di grazia e giustizia ha altresì la facoltà
di sospendere, in tutto o in parte, nei confronti dei detenuti per
taluno dei delitti di cui al comma 1 dell’articolo 4-bis [vale
a dire, sostanzialmente, dei delitti connessi alla criminalità
organizzata], l’applicazione delle regole di trattamento e degli
istituti previsti" dalla stessa legge di ordinamento penitenziario,
"che possano porsi in concreto contrasto con le esigenze di ordine
e sicurezza" – è ritenuta dai giudici remittenti
in contrasto con gli articoli 3, 13, 24, 25, 27, secondo e terzo comma,
e 113 della Costituzione.
Le ordinanze del Tribunale di sorveglianza di Firenze impugnano altresì
l’art. 14–ter della stessa legge di ordinamento penitenziario,
concernente il procedimento di reclamo avverso il provvedimento che
dispone o proroga il regime di sorveglianza particolare previsto dall’art.
14–bis, nella parte in cui, estendendosi detto procedimento di
reclamo anche ai provvedimenti ministeriali di applicazione dell’art.
41–bis, comma 2, e unitamente allo stesso art. 41-bis, non consentirebbe,
nella interpretazione datane dalla Corte di cassazione, di esercitare
il sindacato giurisdizionale sul contenuto delle singole misure restrittive
con essi adottate, così comportando la violazione dei numerosi
parametri costituzionali invocati.
3.– L’eccezione di inammissibilità per difetto di
rilevanza, sollevata dall’Avvocatura dello Stato nei confronti
della questione promossa dal Tribunale di sorveglianza di Napoli,
non può essere accolta. E’ impugnata infatti, nel corso
dei giudizi promossi con reclamo avverso un provvedimento ministeriale
di applicazione del regime carcerario differenziato di cui all’art.
41-bis, comma 2, proprio quest’ultima disposizione, che sta a
fondamento dell’atto contro cui é volto il reclamo.
4.– Nel merito, le questioni non sono fondate nei sensi di seguito
indicati.
L’art. 41-bis, comma 2, dell’ordinamento penitenziario,
introdotto dal legislatore per apprestare uno strumento di intervento
efficace di fronte a ben noti e pericolosi caratteri della criminalità
organizzata, ha dato luogo sin dall’inizio a incertezze in sede
applicativa, derivanti anche dalla sua formulazione.
Questa Corte ha più volte chiarito che esso non é costituzionalmente
illegittimo, in quanto sia interpretato nei sensi dalla stessa Corte
precisati (sentenze n. 349 e n. 410 del 1993, n. 351 del 1996; ord.
n. 332 del 1994).
Le due ordinanze del Tribunale di sorveglianza di Firenze ripropongono,
peraltro con un rinvio per relationem, gli stessi profili e argomenti
già prospettati nelle ordinanze che hanno dato luogo ai giudizi
decisi con la sentenza n. 351 del 1996, successiva alla instaurazione
dei presenti giudizi: in proposito si può dunque richiamare
integralmente quanto chiarito in detta sentenza, nonchè in
quelle precedenti già citate.
In particolare, questa Corte ha ribadito la piena sindacabilità,
ad opera del giudice ordinario, e precisamente del Tribunale di sorveglianza
adito col reclamo di cui all’art. 14-ter dell’ordinamento
penitenziario, dei provvedimenti ministeriali di applicazione dell’art.
41-bis, comma 2, sia sotto il profilo dell’esistenza dei presupposti
per tale applicazione e della congruità della relativa motivazione,
sia sotto il profilo del rispetto – nel contenuto delle misure
restrittive disposte – dei limiti del potere ministeriale: tanto
quelli "esterni", collegati cioé al divieto di incidere
sul "residuo" di libertà personale spettante al detenuto,
e dunque pure sugli aspetti dell’esecuzione che toccano, anche
indirettamente, la qualità o la quantità della pena
detentiva da scontare o i presupposti per l’applicazione delle
misure così dette extramurali, quanto quelli "interni",
discendenti dal necessario collegamento funzionale fra le restrizioni
concretamente disposte e le finalità di tutela dell’ordine
e della sicurezza cui devono essere rivolti i provvedimenti applicativi
del regime differenziato, nonchè dal divieto di trattamenti
contrari al senso di umanità e dall’obbligo di non vanificare
la finalità rieducativa della pena.
Così interpretate le disposizioni impugnate, si rivela evidentemente
non fondata la censura di violazione dell’art. 113 della Costituzione,
poichè nessun limite é frapposto al sindacato giurisdizionale
sulla legittimità degli atti dell’amministrazione.
Parimenti, la riaffermazione degli accennati limiti "esterni"
ed "interni" al potere ministeriale consente di superare
altresì le censure di violazione dell’art. 13, secondo
comma, della Costituzione, poichè le misure adottate non possono
consistere in restrizioni della libertà personale ulteriori
rispetto a quelle che già sono insite nello stato di detenzione,
e dunque esulanti dalla competenza dell’amministrazione penitenziaria
in ordine alla esecuzione della pena; dell’art. 3, primo comma,
Cost., poichè il regime differenziato non può constare
di misure diverse da quelle riconducibili con rapporto di congruità
alle finalità di ordine e sicurezza proprie del provvedimento
ministeriale; dell’art. 27, terzo comma, della Costituzione,
poichè le misure disposte non possono comunque violare il divieto
di trattamenti contrari al senso d’umanità nè vanificare
la finalità rieducativa della pena.
5.– Le stesse ordinanze del Tribunale di sorveglianza di Firenze,
e per altro verso l’ordinanza del Tribunale di sorveglianza di
Napoli, prospettano, più che profili nuovi, particolari aspetti
o conseguenze, ad avviso dei remittenti contrastanti con la Costituzione,
della norma in esame e del regime che in forza di essa si viene ad
instaurare nei confronti dei detenuti che sono oggetto dei provvedimenti
ministeriali.
Ma quelli denunciati sono a loro volta null’altro che aspetti
collegati ad una interpretazione della norma diversa da quella, conforme
alla Costituzione, affermata da questa Corte, o ad una cattiva applicazione
del sistema normativo, ricostruito in aderenza ai principi costituzionali.
Ciò é a dirsi, in primo luogo, della censura, mossa
dal Tribunale di sorveglianza di Napoli, secondo cui l’art. 41-bis,
comma 2, condurrebbe a configurare, in contrasto con l’art. 3
della Costituzione, una categoria di detenuti, "predeterminati
per dettato normativo", sottoposti ad un regime detentivo diverso
da quello ordinario.
Vero é che la lettera della disposizione normativa, col riferimento
a generici "motivi" ed "esigenze" di ordine e
di sicurezza pubblica, parrebbe consentire, in relazione al solo titolo
del reato, l’applicazione di un regime derogatorio indeterminato
e dunque non vincolato a specifici contenuti nè a specifiche
finalità congruamente perseguibili nei limiti delle competenze
attribuite all’amministrazione carceraria.
Ma questa Corte ha già chiarito come sia possibile, e sia
doverosa proprio in forza del vincolo costituzionale, una diversa
e più restrittiva interpretazione della norma (sentenze n.
349 del 1993 e n. 351 del 1996), la quale é volta a far fronte
a specifiche esigenze di ordine e sicurezza, essenzialmente discendenti
dalla necessità di prevenire ed impedire i collegamenti fra
detenuti appartenenti a organizzazioni criminali, nonchè fra
questi e gli appartenenti a tali organizzazioni ancora in libertà:
collegamenti che potrebbero realizzarsi – come l’esperienza
dimostra – attraverso l’utilizzo delle opportunità
di contatti che l’ordinario regime carcerario consente e in certa
misura favorisce (come quando si indica l’obiettivo del reinserimento
sociale dei detenuti anche "attraverso i contatti con l’ambiente
esterno": art. 1, sesto comma, dell’ordinamento penitenziario).
In particolare, si é chiarito che i provvedimenti applicativi
dell’art. 41-bis, comma 2, devono, in primo luogo, essere concretamente
giustificati in relazione alle predette esigenze di ordine e sicurezza.
Di conseguenza, da un lato, il regime differenziato si fonda non
già astrattamente sul titolo di reato oggetto della condanna
o dell’imputazione, ma sull’effettivo pericolo della permanenza
di collegamenti, di cui i fatti di reato concretamente contestati
costituiscono solo una logica premessa; dall’altro lato, le restrizioni
apportate rispetto all’ordinario regime carcerario non possono
essere liberamente determinate, ma possono essere – sempre nel
limite del divieto di incidenza sulla qualità e quantità
della pena e di trattamenti contrari al senso di umanità –
solo quelle congrue rispetto alle predette specifiche finalità
di ordine e di sicurezza; e anche di tale congruità al fine
é garanzia ex post il controllo giurisdizionale attivabile
sui provvedimenti ministeriali.
Non vi é dunque una categoria di detenuti, individuati a priori
in base al titolo di reato, sottoposti ad un regime differenziato:
ma solo singoli detenuti, condannati o imputati per delitti di criminalità
organizzata, che l’amministrazione ritenga, motivatamente e sotto
il controllo dei Tribunali di sorveglianza, in grado di partecipare,
attraverso i loro collegamenti interni ed esterni, alle organizzazioni
criminali e alle loro attività, e che per questa ragione sottopone
– sempre motivatamente e col controllo giurisdizionale –
a quelle sole restrizioni che siano concretamente idonee a prevenire
tale pericolo, attraverso la soppressione o la riduzione delle opportunità
che in tal senso discenderebbero dall’applicazione del normale
regime penitenziario.
6.– Alla luce di questa interpretazione della norma, anche gli
ulteriori profili di censura mossi dal Tribunale di sorveglianza di
Napoli non sono fondati.
La mancanza, nell’art. 41-bis, di indicazioni in ordine alla
durata temporale delle restrizioni non significa che limiti temporali
non debbano essere posti (come in effetti lo sono) dai provvedimenti
ministeriali di applicazione.
E poichè – come questa Corte ha già chiarito (sentenza
n. 349 del 1993) – ogni provvedimento deve essere adeguatamente
motivato, anche ogni provvedimento di proroga delle misure dovrà
recare una autonoma congrua motivazione in ordine alla permanenza
attuale dei pericoli per l’ordine e la sicurezza che le misure
medesime mirano a prevenire: non possono ammettersi semplici proroghe
immotivate del regime differenziato, nè motivazioni apparenti
o stereotipe, inidonee a giustificare in termini di attualità
le misure disposte. Il che vale anche a far venir meno la censura
di violazione del diritto di difesa, garantito dall’art. 24 della
Costituzione.
7.– Quanto poi all’asserito contrasto con l’art. 27,
terzo comma, della Costituzione, che deriverebbe dalla possibilità
che, con i provvedimenti applicativi dell’art. 41-bis, comma
2, si concreti un trattamento contrario al senso di umanità
o tale da precludere al detenuto la fruizione di opportunità
rieducative, basta richiamare quanto già affermato da questa
Corte nel delineare l’interpretazione conforme a Costituzione
della disposizione impugnata: essa deve intendersi nel senso che è
vietato adottare misure restrittive concretanti un trattamento contrario
al senso di umanità, o tali da vanificare del tutto la finalità
rieducativa della pena (sentenze n. 351 del 1996; n. 349 del 1993).
In particolare, va ribadito che – come del resto ha di recente
riconosciuto la stessa amministrazione penitenziaria, modificando
precedenti posizioni (cfr. la circolare del 7 febbraio 1997, prot.
n. 531938-1.1.41bis/7975, dettata a seguito della sentenza di questa
Corte n. 351 del 1996; nonchè le premesse del decreto del Ministro
di grazia e giustizia 4 febbraio 1997) – l’applicazione
del regime differenziato ex art. 41-bis, comma 2, non comporta e non
può comportare la soppressione o la sospensione delle attività
di osservazione e di trattamento individualizzato previste dall’art.
13 dell’ordinamento penitenziario, nè la preclusione alla
partecipazione del detenuto ad attività culturali, ricreative,
sportive e di altro genere, volte alla realizzazione della personalità,
previste dall’art. 27 dello stesso ordinamento, le quali semmai
dovranno essere organizzate, per i detenuti soggetti a tale regime,
con modalità idonee ad impedire quei contatti e quei collegamenti
i cui rischi il provvedimento ministeriale tende ad evitare. L’applicazione
dell’art. 41-bis non può dunque equivalere, contrariamente
a quanto ritiene il Tribunale di sorveglianza di Napoli, a riconoscere
una categoria di detenuti che "sfuggono, di fatto, a qualunque
tentativo di risocializzazione".
8.– Le precisazioni interpretative offerte consentono, infine,
di superare le censure, secondo cui l’art. 41-bis contrasterebbe
da un lato con l’art. 27, secondo comma, della Costituzione,
in quanto consentirebbe di assoggettare alle misure restrittive il
detenuto anche solo imputato dei delitti di cui all’art. 4-bis
dell’ordinamento penitenziario, in violazione del principio di
presunzione di non colpevolezza; dall’altro lato con l’art.
25, secondo comma, della Costituzione, in quanto consentirebbe di
aggravare il trattamento punitivo anche per reati commessi prima della
sua entrata in vigore.
Quanto al primo aspetto, non può invocarsi la presunzione
di non colpevolezza per impedire l’applicazione di misure che
non hanno e non possono avere natura e contenuto di anticipazione
della sanzione penale, bensì solo di cautela in relazione a
pericoli attuali per l’ordine e la sicurezza, collegati in concreto
alla detenzione di determinati condannati o imputati per delitti di
criminalità organizzata.
Parimenti, quanto al secondo aspetto, il principio di irretroattività
non si può estendere a provvedimenti che non incidono e non
possono incidere sulla qualità e quantità della pena,
ma solo sulle modalità di esecuzione della pena o della misura
detentiva, nell’ambito delle regole e degli istituti che appartengono
alla competenza dell’amministrazione penitenziaria.
9.– Il Tribunale di sorveglianza di Firenze, a sua volta, pone
il problema della conciliabilità del regime differenziato ex
art. 41-bis, comma 2, con la valutazione da effettuare, ai fini della
concessione della liberazione anticipata, sulla effettiva partecipazione
del detenuto all’opera di rieducazione, come richiesto dall’art.
54, comma 1, dell’ordinamento penitenziario. Secondo il remittente,
poichè tale valutazione non potrebbe fondarsi solo sulla regolarità
della condotta in carcere del detenuto, e poichè d’altra
parte l’applicazione dell’art. 41-bis comporterebbe la sospensione
di ogni attività di osservazione e trattamento, e non consentirebbe
dunque di acquisire dati sufficienti per la formulazione della valutazione
medesima, si dovrebbe ritenere costituzionalmente illegittimo lo stesso
art. 41-bis, comma 2.
Questa Corte ha però già chiarito che i provvedimenti
ministeriali applicativi dell’art. 41-bis non solo non possono
incidere sulle misure che comportano un distacco dal carcere, come
la liberazione anticipata (cfr. sent. n. 349 del 1993), la cui concessione
ai condannati per i delitti di cui all’art. 4-bis dell’ordinamento
penitenziario non é, del resto, sottoposta alle condizioni
alle quali tale norma subordina invece l’adozione delle altre
"misure alternative alla detenzione"; ma nemmeno possono
precludere "l’adempimento delle condizioni cui la legge
subordina la concessione di detti benefici" (sent. n. 351 del
1996). Ciò comporta fra l’altro il divieto di misure che
escludano l’attività di osservazione e di trattamento
individualizzato, nonchè l’offerta di strumenti ed opportunità
di risocializzazione – fra cui le attività culturali,
ricreative, sportive e di altro genere di cui all’art. 27 dell’ordinamento
penitenziario –, e più in generale di misure che escludano
l’opera di rieducazione, la partecipazione alla quale é
il presupposto normativo per la concessione della liberazione anticipata.
Onde non può in nessun modo intendersi l’art. 41-bis,
comma 2, nel senso che esso presupponga o consenta di attribuire –
come si esprime il giudice a quo – al "rapporto penitenziario"
il carattere di "sede di ulteriore penalizzazione" nei confronti
di chi apparteneva alla criminalità organizzata, o alla esecuzione
della pena, nei confronti dei detenuti considerati, la "sola
funzione di contenimento e di un contenimento il più possibile
afflittivo".
E’ evidente peraltro che il giudizio sulla partecipazione all’opera
di rieducazione non può che essere formulato sulla base della
risposta alle opportunità di risocializzazione concretamente
offerte al detenuto nel corso del trattamento, poche o tante che siano,
e in definitiva sulla base della condotta del detenuto nel corso del
trattamento così come concretamente realizzato, in conformità
del resto a quanto prevede l’art. 94, secondo comma, del regolamento
di esecuzione dell’ordinamento penitenziario (d.P.R. 29 aprile
1976, n. 431): non potendosi richiedere la partecipazione a un’opera
rieducativa che non venga di fatto intrapresa, nè far gravare
sul detenuto le conseguenze della mancata offerta, in concreto, di
strumenti di risocializzazione.
In sostanza, le difficoltà e gli inconvenienti lamentati dal
Tribunale di sorveglianza di Firenze appaiono addebitabili ad una
erronea o cattiva applicazione del sistema normativo, e non alle conseguenze
inevitabili dell’applicazione della norma denunciata, che può
e deve essere interpretata, come chiarito da questa Corte, in conformità
alle esigenze costituzionali. D’altra parte, i dubbi che il giudice
remittente solleva circa l’influenza che l’accertata esistenza
di vincoli associativi con organizzazioni criminali dotate di continuità
e stabilità può avere sulla valutazione della effettiva
partecipazione del detenuto all’opera di rieducazione, nonchè
circa il rapporto che in concreto si possa instaurare fra decisioni
giudiziali adottate in sede di reclamo contro i provvedimenti applicativi
del regime differenziato, e decisioni adottate in sede di giudizio
sulla concessione della liberazione anticipata, attengono ancora una
volta al piano dei fatti, e della corretta interpretazione e applicazione
del sistema normativo, piuttosto che a quello della legittimità
costituzionale delle norme denunciate.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni
di legittimità costituzionale dell’art. 41-bis, comma
2, e dell’art. 14-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della libertà), sollevate, in riferimento
agli artt. 3, 13, 24, 25, 27, secondo e terzo comma, e 113 della Costituzione,
con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 novembre 1997.
Presidente: Renato GRANATA
Redattore: Valerio ONIDA
Depositata in cancelleria il 5 dicembre 1997.
