Il Decreto n. 43 del giugno 2001 della Corte d’appello di Brescia rappresenta una sintesi delle tensioni politiche e delle problematiche giuridiche che ruotano attorno alla tematica dei ricorsi giurisdizionali contro l’irragionevole lentezza della macchina processuale italiana.

Quest’argomento, ritenuto in passato di dominio esclusivo della Corte europea dei diritti dell’uomo, diviene oggi oggetto di un acceso dibattito nelle Corti d’appello italiane chiamate a giudicare la violazione dell’art. 6 della stessa Convenzione.

Il momento genetico e propulsivo del decreto in esame trova fondamento nel mancato rispetto, da parte degli organi giurisdizionali, di alcuni termini fissati dal legislatore per scandire le fasi iniziali del procedimento penale[1].

Degno di nota è l’ultimo atto di questa triste vicenda che raggiunge il suo acme nella dichiarazione resa dal giudice al termine della tanto attesa udienza preliminare:«…non luogo a procedere nei confronti dell’imputato in ordine all’imputazione ascrittagli per non aver commesso il fatto».

Il ricorrente, dopo aver trascorso nel limbo dell’incertezza della sua sorte professionale ed umana un lungo periodo di tempo, ha deciso di utilizzare lo strumento introdotto dalla legge n. 89 del 2001 per lamentare alla Corte d’appello di Brescia la violazione del diritto ad un processo celebrato in tempi ragionevoli e riconosciuto dall’art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali [2].

La legge 89/2001, denominata comunemente legge “Pinto”, ha introdotto nel nostro ordinamento giuridico statale uno strumento che consente un’equa riparazione a «chi ha subito un danno patrimoniale o non patrimoniale per effetto di violazione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848, sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione…»[3].

Con questo strumento i soggetti coinvolti in un processo con durata superiore ad un délai raisonnable possono proporre domanda di accertamento e di condanna al risarcimento del danno, patrimoniale e non patrimoniale, davanti alla Corte d’appello[4] che deciderà applicando la procedura camerale, con decreto immediatamente esecutivo ed impugnabile in cassazione.

La Corte d’appello di Brescia affronta la questione in precedenza descritta strutturando la decisione in due momenti logici distinti :

1) nella prima parte del ragionamento predomina la ricerca di un’unità di misura da utilizzare per il “dèlai raisonnable” indicato nella Convenzione;

2) in un secondo momento diviene protagonista la necessità di determinare la modalità per l’individuazione degli eventuali danni patrimoniali e non patrimoniali subiti dal ricorrente.

Come brevemente indicato, la prima difficoltà affrontata dalla Corte è quella della ricerca di un metro per fissare i tempi ragionevoli di un procedimento giurisdizionale.

Quest’operazione si è rivelata un’ardua impresa, per la Corte nazionale, dato che i parametri di riferimento sono posti all’interno dell’art. 6 della Convezione europea e tra le righe delle motivazioni che la Corte di Strasburgo ha espresso nelle sue decisioni su casi analoghi.

La Convenzione suggerisce al giudice di esaminare, al fine di accertare la violazione, alcuni particolari elementi: la complessità del caso ( elemento oggettivo / materiale ) e il comportamento delle parti, del giudice e delle autorità coinvolte nel procedimento ( elemento soggettivo / personale ).

La Corte d’appello ha rilevato che nel caso in esame non erano presenti delle particolari difficoltà, in riferimento alla fase del procedimento indicato nel ricorso, che potevano determinare e giustificare una dilatazione così ampia dei tempi necessari a compiere gli atti previsti dal codice di procedura penale.

Dalla lettura degli atti, in suo possesso, la Corte ha dedotto legittimamente che il procedimento è stato posto per un lungo periodo di tempo in un una situazione di quiescenza a causa delle omissioni di carattere esclusivamente formale che dovevano assicurare la progressione del procedimento verso la fase successiva dell’udienza preliminare.

Alla luce di quanto affermato la Corte di Brescia non ha accettato l’argomentazione, basata sul problema del sovraccarico di lavoro, addotta dagli stessi organi giudiziari a giustificazione dell’enorme ritardo accumulato nell’espletare le mansioni del loro servizio[5].

Il diritto ad avere un processo che si risolva in tempi ragionevoli è «un diritto assoluto e incomprimibile», previsto all’art. 6 della Convenzione e gli Stati membri hanno l’obbligo di predisporre le opportune misure legislative ed organizzative per mantenere fede all’impegno preso.

Altra riflessione contenuta nel decreto n. 43 del 2001 della Corte d’appello, degna d’attenzione è l’affermazione del principio per cui: l’utilizzabilità del criterio della determinazione della violazione ex art.6 della Convenzione deve essere utilizzato in riferimento non solo al procedimento nel suo complesso, ma anche alle singole fasi che lo costituiscono.

La durata di un procedimento, ad esempio, può apparire allo stesso tempo ragionevole nel suo complesso e irragionevole in riferimento ad una sua singola fase; con l’avvertenza di non ritenere la semplice violazione dei termini ordinatori di per sé sufficiente a colorare in termini d’irragionevolezza il protrarsi del procedimento[6].

Il problema, puntualizza la Corte, deve sorgere quando il termine fissato è particolarmente ridotto, ad esempio quando i compiti a cui adempiere non sono complessi e non richiedono lunghi tempi per la loro esecuzione, perché in questa situazione l’ingiustificata e protratta violazione dei termini suddetti determina un’irragionevole e gratuito prolungamento della “sofferenza processuale” delle parti coinvolte. Inoltre per quanto riguarda il comportamento passivo dell’indagato, è doveroso ricordare la non rilevanza della sua inerzia perché nel sistema processuale penale italiano la progressione del giudizio non è rimessa all’impulso dell’indagato/imputato.

Nella seconda parte del decreto la Corte si occupa della prova del danno patrimoniale riaffermando il contenuto dell’art. 2697 c.c., chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento, e dell’art. 115 c.p.c., spetta sostanzialmente alle parti di proporre le prove al giudice.

Premesso il contenuto dell’art. 2 comma 3 della legge n. 89 del 2001, per la determinazione dei danni, patrimoniali e non patrimoniali, il giudice deve necessariamente presupporre l’individuazione del termine oltre il quale viene ritenuta irragionevole l’inerzia dell’organo giudiziario, perché ai fini del risarcimento è rilevante solo il danno prodottosi successivamente a quel momento.

Nel caso deciso dal decreto in esame viene riconosciuto il danno non patrimoniale al ricorrente[7], «l’esistenza dello stesso può invero essere senz’altro ritenuta certa, nel suo collegamento causale con la riconosciuta violazione del diritto garantito dalla Convenzione, sulla scorta di una valutazione di ordine presuntivo saldamente ancorata ai dati di fatto riscontrabili nella descrizione del caso: dalla professione svolta dal ricorrente ai danni all’immagine. Il turbamento psicologico dell’animo del ricorrente viene risarcito con una somma di lire 40 milioni…».

Dopo avere analizzato il microcosmo, rappresentato dalla vicenda della singola persona, appare opportuno proiettare l’attenzione sugli effetti che il provvedimento ha nel macrocosmo delle vicende attinenti al ricorso contro l’irragionevole durata del processo in Italia.

Prima dell’entrata in vigore della legge n. 89/2001 il nostro ordinamento giuridico statale non disponeva di uno strumento di tutela del diritto contro l’irragionevole durata del processo, nonostante l’Italia avesse assunto degli obblighi ben precisi con la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti fondamentali dell’uomo e delle libertà fondamentali.

La Convenzione contiene dei meccanismi di controllo volti ad accertare l’osservanza delle sue disposizioni da parte delle “Alte parti”; nel caso in cui il singolo Stato membro non preveda rimedi interni per garantire e tutelare i diritti riconosciuti dalla Convenzione alle singole persone, quest’ultime possono adire, in via sussidiaria, la Corte europea per vedere riconosciute le loro legittime pretese.

La recente sentenza della Corte di Strasburgo “Brusco c/ Italia” mette in evidenza lo scopo principe della legge “Pinto”: quello di rendere effettivo il principio di sussidiarietà[8].

Dall’entrata in vigore di questa legge ogni persona parte di un procedimento giudiziario che duri oltre la durata di un termine ragionevole, così come indicato nell’art.6, paragrafo 1 della Convenzione, può ricorrere all’autorità giudiziaria nazionale per far constatare la violazione ed ottenere, in caso di esito positivo, un equo risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti dall’ingiustificata inerzia della macchina processuale italiana.

Il ricorso “Brusco c/ Italia” è stato ritenuto non ricevibile per mancato esaurimento delle vie di ricorso interno secondo quanto previsto dall’art. 35, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Se la scelta della Corte appare chiara nelle sue conseguenze in rapporto alla sorte dei numerosissimi ricorsi pendenti, non appare altrettanto brillante nelle sue motivazioni giuridiche.

Alla luce di quanto emerso durante l’esame del decreto della Corte di Brescia, la domanda da porsi è: l’oggetto del ricorso alla Corte d’appello, “ex legge Pinto”, è lo stesso di quello rivolto alla Corte di Strasburgo, “ex Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti fondamentali dell’uomo e delle libertà fondamentali”?

Per poter formulare una risposta si devono esaminare separatamente entrambi gli strumenti ed il loro specifico ruolo nell’ambito dei rispettivi ordinamenti giuridici.

La legge “Pinto” sembra occuparsi non della soluzione del problema della irragionevole durata del processo nel suo complesso, quanto di un’equa riparazione del danno in caso di violazione del termine ragionevole del processo.

La Corte d’appello è chiamata in causa per constatare la fondatezza di una richiesta risarcitoria e la determinazione del termine di una ragionevole durata del processo ne costituisce solo il presupposto logico ed obbiettivo da cui partire per la valutazione del danno.

In altre parole, lo scopo del ricorso come indicato dalla stessa legge “Pinto” è quello di verificare l’esistenza di tre elementi:

1) un’irragionevole durata del processo;

2) l’esistenza di un danno;

3) un nesso causale tra il primo e il secondo elemento.

Solo la constatazione della presenza di tutti gli elementi porta ad una pronuncia sull’equa riparazione del danno, quest’ultima unico movente ed interesse che lo strumento previsto dalla legge asseconda e soddisfa[9].

In questa visione appare legittimo, nonostante la rilevazione dell’irragionevole durata del processo, respingere il ricorso per mancanza del danno o del nesso causale che lega il danno all’eccessiva durata del processo.

Il secondo strumento da analizzare è quello previsto nella Convenzione all’art. 34[10], utilizzando il quale la singola persona, o un gruppo di privati, può investire la Corte di Strasburgo dell’accertamento della violazione di un diritto riconosciuto dalla Convenzione.

Nella prima parte dell’art. 6 la Convenzione riconosce:« Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti».

Dalla semplice lettura delle norme della Convenzione si può intravedere con sufficiente chiarezza il reale scopo dello strumento “ricorso a Strasburgo”: la verifica della violazione del patto[11] da parte di uno Stato membro e la stigmatizzazione del fatto in sede internazionale.

L’effetto voluto, non sempre raggiunto, è quello di spronare i singoli Stati a tenere fede al contenuto della Convenzione da loro stessi sottoscritta e ratificata[12].

Con il ricorso per violazione dell’art. 6 della Convezione si chiede alla Corte di accertare la violazione di un diritto che il singolo ha nei confronti dello Stato e solo incidentalmente un risarcimento dei danni.

L’art.6 obbliga gli Stati contraenti a disporre quanto loro è possibile per rendere effettivo il diritto ad un processo che non si prolunghi nel tempo in modo irragionevole provocando danni materiali e morali alla singola persona soggetto/oggetto del procedimento.

A questo punto emerge e si concretizza, nel rapporto inverso tra i rispettivi mezzi e fini, la differenza sostanziale tra i due strumenti processuali.

Per essere più chiari: lo strumento ricorso ex “legge Pinto” chiede in via esclusiva un risarcimento del danno provocato dall’irragionevole durata del processo con una valenza per il singolo caso esaminato; mentre il mezzo ricorso a Strasburgo chiede la messa alla “gogna dell’inadempienza internazionale” dello Stato per la violazione di un diritto della persona riconosciuto nel trattato, con una valenza generale.

In modo evidente lo strumento introdotto dalla legge “Pinto” non appare idoneo a rappresentare il perfetto sostituto del ricorso alla Corte di Strasburgo, per questo non si comprende l’entusiasmo e la celerità con cui la Corte stessa ha accolto l’entrata in vigore del nuovo strumento nazionale.

Lo stesso Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha di recente espresso delle riserve nella risoluzione 703f (2001) del 3 ottobre 2001, sintetizzabili nei seguenti due punti:

1) la constatazione che la legge 89/2001 assolve solo ad una funzione risarcitoria, nulla disponendo in ordine alla ristrutturazione dell’organizzazione della complessa e lenta macchina processuale;

2) l’avviso, rivolto ai governanti italiani, di un pericolo concreto di oppressione, fino all’asfissia, delle Corti d’appello nazionali dovuta al nuovo e forte flusso di lavoro che la legge suddetta provoca.

La decisione della Corte di Strasburgo ha provocato una vera rivoluzione che coinvolge principalmente i ricorsi italiani presentati anteriormente all’introduzione della legge n. 89 del 2001, tanto da costringere il nostro Stato ad uniformarsi alla decisione organizzando il «viaggio di ritorno» dei numerosissimi ricorsi pendenti in sede internazionale con il “vagone” del Decreto legge 12 ottobre 2001 n. 370 [13].

In conclusione due riflessioni possono sintetizzare l’intima volontà delle istituzioni, nazionali e internazionali, coinvolte nella vicenda che prende le mosse dall’entrata in vigore della legge “Pinto” sino alla sentenza della Corte di Strasburgo Brusco c/ Italia:

a livello internazionale la Corte dei diritti dell’uomo sembra dire quasi sottovoce alle numerosissime persone che attendono da lei una speranza di giustizia: “mors tua vita mea”[14];

a livello nazionale il legislatore italiano soddisfatto coglie l’occasione per riassaporare la bontà di un vecchio detto popolare che suggerisce di “lavare i panni sporchi in famiglia”.

[1] Il momento iniziale della vicenda è rappresentato dal comportamento omissivo di un giudice per le indagini preliminari, il quale ricevuta notizia di un reato commesso da un sovrintendente della polizia di Stato a norma dell’art. 418 c.p.p. avrebbe dovuto fissare, entro due giorni (il termine di due giorni indicato dall’art. 418 del c.p.p. è stato modificato dall’art. 19 della legge n. 479 del 1999 ed esteso a cinque giorni), con decreto la data, l’ora e il luogo dell’udienza; il giudice nel caso in esame impiegò cinque anni, dieci mesi e otto giorni per fissare i termini suddetti. Inoltre, tra la data del deposito della richiesta e la data fissata per l’udienza preliminare, non sarebbe dovuto intercorrere un termine superiore a 30 giorni, ma anche in questo caso il giudice andò oltre i termini indicati dalla legge e fissò l’udienza preliminare a due mesi e sei giorni di distanza dal deposito della richiesta.

[2] Per approfondimenti sul contenuto e sulla valenza della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali si rinvia a: DE SALVIA, La Convenzione europea dei diritti dell’uomo – Procedure e contenuti, Napoli, 1997.

[3] Art.2, I comma, legge 24 marzo 2001, n. 89.

[4] La Prima sez. civ. della Corte d’appello di Roma, decreto 9 luglio 2001, risolve l’importante questione pratica relativa ai criteri da adottare per l’individuazione della competenza funzionale - territoriale della Corte d’appello chiamata a decidere sui ricorsi previsti dalla legge n. 89 del 2001. Nel momento in cui si ritiene il magistrato, coinvolto nella vicenda che ha dato origine al ricorso promosso ai sensi della legge suddetta, parte interessata all’esito del procedimento la Corte d’appello competente deve essere individuata sulla base della disciplina contenuta nell’art.30-bis del c.p.c.. Quest’ultimo articolo, introdotto nel c.p.c. dall’art. 9 della legge n. 420 del 1998, individua il foro territorialmente competente nelle cause in cui è parte un magistrato facendo riferimento all’art. 11 del c.p.c..

[5] Per la Corte d’appello di Ancona, decreto 11 luglio 2001, la complessità del caso rileverebbe nella determinazione della ragionevole durata del processo se determinasse una dilatazione dei normali tempi processuali , a causa di elementi quali ad es.: l’elevato numero di parti, la necessità di raccogliere prove o di acquisire valutazione, le consulenze tecniche particolarmente complesse o la molteplicità delle questioni trattate.

[6] La Corte d’appello di Brescia, sez. II civ. con il decreto del 23 luglio 2001 puntualizza che il dies a quo dal quale calcolare il periodo per la determinazione del termine ragionevole fissato dall’art. 6 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali deve decorrere dal momento in cui il cittadino è sottoposto alle indagini da parte dell’autorità pubblica; mentre in riferimento al dies ad quem, la Corte d’appello di Trento, sezione civile, nel decreto 31 luglio 2001 chiarisce che il termine finale per il calcolo del termine ragionevole di un processo è quello dell’emanazione della sentenza e non della data del passaggio in giudicato della stessa.

[7]La prima sez. civ. della Corte d’appello di Catania nel decreto del 10 agosto 2001, emesso in materia di prolungato status di imputato nel procedimento penale, suggerisce la possibilità di determinare l’equa riparazione del danno non patrimoniale ex legge Pinto ricorrendo, in mancanza di elementi probatori diretti e specifici, ad una valutazione equitativa.

[8] D’ATENA, Costituzione e principio di sussidiarietà, in Quaderni costituzionali, 2001, 13:« Non può negarsi che oggi, in Italia, il principio di sussidiarietà sia un principio alla moda. Il quale, non solo, suscita un notevole interesse scientifico…ma riceve i suoi primi riconoscimenti nella legislazione ( si pensi alla legge Bassanini – la l.n. 59/1997- che in materia contiene la disciplina più esplicita e…innovativa)».

[9] Nel decreto 11 luglio – 5 settembre 2001 n. 56 la Corte d’appello di Torino compie un’interessante riflessione su questo particolare aspetto della nuova disciplina del diritto ad un’equa riparazione del danno causato dalla durata irragionevole del processo. Tale disciplina, per la Corte di Torino, non deroga quella contenuta all’ art. 2043 c.c., pertanto è sempre onere del danneggiato individuare e provare i seguenti elementi: le circostanze di fatto che sono alla base della richiesta (ad esempio il comportamento colposo o doloso del giudice o degli altri organi giudiziari), l’evento ingiusto e il nesso di causalità che intercorre tra i primi due elementi.

[10] Art. 34 Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle liberta fondamentali:« La Corte può essere investita di un ricorso da parte di una persona fisica, un’organizzazione non governativa o un gruppo di privati che sostenga d’essere vittima di una violazione da parte di una delle Alte Parti contraenti dei diritti riconosciuti nella Convenzione o nei suoi protocolli. Le Alte Parti contraenti si impegnano a non ostacolare con alcuna misura l’esercizio effettivo di tale diritto.».

[11] Uno dei pilastri dell’ordinamento giuridico internazionale è costituito dalla norma consuetudinaria “Pacta sunt serranda” e la nota tesi, anche se non completamente condivisibile, elaborata su questa norma dal QUADRI offre un chiaro esempio della sua fondamentale rilevanza. Si rinvia per un approfondimento sul tema a: QUADRI, Diritto internazionale pubblico, V ed., Napoli,1968; QUADRI, Corso di diritto internazionale pubblico, Napoli, 1966.

[12] CONFORTI, Diritto Internazionale, 5ª ediz. Ris., Napoli, 1999, 175 : «Il sistema di controllo instaurato dalla Convenzione costituisce, per la sua completezza, un esperimento di estremo interesse nel campo della tutela internazionale dei diritti umani, campo in cui gli Stati sono ancora restii non tanto ad obbligarsi convenzionalmente quanto a sottoporsi ad accertamenti vincolanti di organi internazionali.».

[13] Decreto legge n. 370 del 12 ottobre 2001, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 15 ottobre 2001 n.240, « Proroga del termine previsto dall’articolo 6 della Legge 24 marzo 2001 n.89, relativo alla presentazione della domanda di equa riparazione».

[14] Per un ulteriore delucidazione sulle conseguenze prodotte dalla Corte di Strasburgo con la sentenza Brusco c/ Italia si rinvia ad alcuni articoli pubblicati sul numero 38, del 6 ottobre 2001 ( ad esempio: IRENE TRICONI, “Cala il sipario sui risarcimenti a Strasburgo: per la lunghezza dei processi si decide in Italia”, 11 ss.; MICHELANGELA SCALABRINO, “Con la competenza diretta delle Corti d’appello il cittadino perde un’opportunità contro lo Stato”, 17 ss.) e sul numero 41, del 27 ottobre 2001, (ad esempio:Giovanni NEGRI, “Processi lumaca ancora sotto esame dopo la «Pinto» il paradosso dei carichi”, 10 ss.; EUGENIO SACCHETTINI, “Sulla migrazione dei dodicimila ricorsi il rischio dell’ingorgo in Corte d’appello”, 14 ss.; MICHELANGELA SCALABRINO, Se la volontà di snellire diventa un boomerang, 36 ss.) della rivista Guida al diritto - Il Sole24Ore -.