Il 16 febbraio 1999 il senatore Michele Pinto comunica alla Presidenza un disegno di legge dal titolo simbolico «Misure per l'accelerazione dei giudizi e previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo»[1].

Nella relazione che anticipa l’articolato del progetto, il senatore Pinto spiega i motivi che impongono un serio e non più prorogabile intervento legislativo atto a porre rimedio all’irragionevole durata dei processi italiani.

La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali riconosce, all’articolo 6 paragrafo 1, che « ogni persona ha diritto ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta».

Nella prima parte della relazione il relatore mette in chiaro la difficile situazione in cui versa l’Italia nei confronti del Consiglio d’Europa e degli Stati membri della Convenzione.

L’imbarazzo è causato dall’enorme numero, aumentato in modo esponenziale in questi ultimi anni, di richieste inoltrate da cittadini italiani alla Commissione e alla Corte europea dei diritti dell’uomo tese a denunciare la mancata attuazione della Convenzione da parte dello Stato italiano.

In questi ricorsi si deduce, in particolare, il superamento del “termine ragionevole” di durata dei procedimenti giudiziari, con una particolare attenzione alla lentezza dei processi civili.

In seguito a tali numerose richieste la Corte di Strasburgo ha pronunciato numerose condanne a carico dello Stato italiano.

La Corte ha più volte evidenziato il carattere diffuso e strutturale del problema di un’eccessiva durata dei procedimenti giudiziari italianiani, arrivando alle estreme conseguenze di considerare fisiologica per l’Italia una realtà intrinsecamente patologica.

Il tema dell’inosservanza da parte dell’Italia dell’art. 6 par.1 della Convenzione, nel tempo è diventato un motivo di costante richiamo nelle diverse sedi istituzionali nazionali (ad es. nell'annuale Relazione sullo stato della giustizia del Procuratore generale presso la Corte Suprema di Cassazione) ed internazionali (ad es. in occasione della cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte di Strasburgo).

Il senatore Pinto, pur riconoscendo gli sforzi e i tentativi attuati dal legislatore nelle passate legislature per giungere ad una soluzione del problema, rileva la necessità di un nuovo intervento i cui effetti si potranno percepire anche nel breve periodo.

Il punto nodale della relazione è la presa di coscienza che l’ingorgo dei ruoli italiani da problema nazionale è diventato internazionale:

«la massa di ricorsi abbattutasi sulla Commissione europea dei diritti dell'uomo, infatti, ha creato all'organo di giustizia europeo, presso il quale le pendenze relative all'Italia erano già in numero elevatissimo, gravi problemi organizzativi e di funzionamento, nonché serie preoccupazioni sul possibile impatto di tale contenzioso sugli altri organi comunitari di protezione dei diritti umani, cioè la Corte europea dei diritti dell'uomo ed il Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa, suscettibili tutti di essere interessati da tali procedure allorché esse superino il vaglio della Commissione».

A questa premessa segue l’indicazione degli scopi perseguiti dalla legge, così sintetizzabili:

a) onorare l'impegno assunto dall'Italia con la ratifica della citata Convenzione;

b) dare alla luce uno strumento legislativo idoneo ad accelerare le procedure ed ottenere una riparazione in caso di mancato rispetto dei tempi ragionevoli del processo;

c) inserire nell'ordinamento giuridico italiano uno strumento idoneo a rendere operativa la regola del previo esaurimento dei ricorsi interni, articolo 26 della Convenzione, in modo da limitare il ricorso alla Corte di Strasburgo per il riconoscimento dei diritti riconosciuti dalla Convenzione, sfruttando la natura sussidiaria del meccanismo di controllo europeo.

L’ultimo motivo è in realtà l’unico motore propulsivo dell’iniziativa in esame; infatti, la creazione di uno sbarramento nazionale, interno, per limitare il ricorso alla Corte di Strasburgo è l’unico elemento messo in risalto in tutti gli interventi dei parlamentari nell’iter legislativo del progetto.

Alcuni interventi estratti dagli atti della Seduta pubblica n. 911a del Senato della Repubblica del 28 settembre 2000 possono esplicitare ulteriormente il clima di “consapevolezza diffusa” dei reali effetti della futura legge presente nelle discussioni parlamentari : il senatore Pettinato non può fare a meno di indicare che

«...nella sostanza, nell'elaborazione di questo provvedimento si è rinunciato ad operare scelte che andassero effettivamente nella direzione di una reale accelerazione dei giudizi, in Italia cronicamente e intollerabilmente lunghi, per intervenire e concentrare maggiormente l'attenzione verso la riparazione...».

Efficace, inoltre, appare la domanda retorica posta dalla senatrice Scopelitti al fine di rendere l’idea della dimensione del problema e dell’insufficienza del rimedio proposto:

«... cosa si deve pensare di un Paese che, per evitare le sanzioni europee, non si pone il problema di intervenire sulle ragioni che determinano quelle sanzioni e che invece decide bellamente di autosanzionarsi?».

L’intervento che cristallizza la situazione all’interno di una nitida cornice è quella del senatore Pera che con parole rocciose mette a nudo il reale scopo dello strumento/legge oggetto di discussione:

« Osservo, quindi, che il disegno di legge in esame naturalmente dà una soddisfazione almeno verbale al cittadino, gli dà un diritto ad un equo risarcimento, ma rispetto al tema principale, che è invece sotteso al disegno di legge in esame, quello della irragionevole durata, non ha nemmeno una sorta di effetto aspirina, non incide per niente, è del tutto irrilevante e, come direbbero i giuristi, ultroneo».

Le posizioni non mutano nelle successive sedute del Senato e in qualche caso diventano ancora più rigide.

Il Senatore Callegaro aggiunge, ad esempio:

«...in sostanza, nel disegno di legge vi è una dichiarazione totale di resa incondizionata, una dichiarazione di incompetenza, di incapacità a risolvere il problema della durata ragionevole del processo.

È come dire: cari cittadini, poiché non siamo in grado di risolvere il problema e di contenere i processi entro una ragionevole durata, non ci resta che concedervi un'equa indennità».

La breve carrellata di interventi è chiusa da un’ultima immagine resa dal senatore Caruso:

«...il significato, dunque, di questo disegno di legge - che è stato illustrato da vari colleghi - è quello di sollevare il tappeto di casa e nascondervi sotto un pochino della polvere che diversamente sarebbe ben visibile agli occhi di tutti; quindi, di trasferire dalla sede europea alla sede domestica il contenzioso che vede soccombente il nostro Paese in maniera reiterata e preoccupante con riferimento all'irragionevole durata dei processi».

Quello che sembra trasparire dal dibattito parlamentare è una sensazione, più volte affermata ad alta voce, che lega trasversalmente la maggioranza all’opposizione:

l’insufficienza di uno strumento che nato per risolvere i problemi dell’eccessiva lentezza del processo si riduce, dopo innumerevoli modifiche, ad essere un mero succedaneo, ma non un perfetto sostituto nazionale, del ricorso alla Corte dei diritti dell’uomo di Strasburgo

[1] Atto n. 3813 presentato il 16 febbraio 1999 dal Senatore PINTO, confirmatari i senatori: RESCAGLIO, DIANA Lino, ANDREOLLI, PALUMBO, CECCHI GORI, MONTAGNINO, VERALDI e ZILIO. L’atto è assegnato alla II commissione (Giustizia), in sede referente, il 4 marzo 1999 con pareri delle commissioni I, III, IV, V e VI, e giunta per gli affari delle Comunità europee. Successivamente esaminato dalla II commissione il 21, 27 e 28 aprIle 1999; 16 e 22 marzo 2000; 25 e 31 maggio 2000; 29 giugno 2000; 4,5 e 6 luglio 2000. Il 14 settembre 2000 il senatore FOLLIERI presenta una relazione scritta (atto3813/A) e successivamente l’atto viene approvato il 28 settembre 2000.

Dopo l’approvazione al Senato il disegno passa alla Camera dei deputati(atto n. 7327): l’atto è assegnato alla II commissione (Giustizia), in sede referente il 4 ottobre 2000 con pareri delle commissioni I,III,IV, V, VI e XIV. Esaminato dalla II commissione il 29 novembre 2000, 23 gennaio 2001, 8 febbraio 2001; in aula il 12 febbraio 2001 ed approvato con modificazioni il 6 marzo 2001.
A seguito dell’approvazione alla Camera il disegno originario pesantemente modificato ritorna al Senato della Repubblica per la decisiva approvazione(atto n. 3813-E): viene assegnato alla II commissione (Giustizia), in sede dilberante, il 7 marzo 2001 con pareri delle commissioni I e V. Esaminato dalla II commissione, in sede legislativa, e finalmente approvato 1’8 marzo 2001.