5. Effetti collaterali di una toppa - 6. Una soluzione caduta dal cielo

All'origine di quella che già a pochi mesi dalla sua entrata in vigore si era trasformata in un'odissea normativa nazionale, con pesanti risvolti internazionali, vi è l'art. 6 Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950:

"Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge...".

Per garantire il rispetto dei diritti riconosciuti nel Trattato nacque la Corte europea dei diritti dell'Uomo (CEDU) e in pochi anni, il piccolo rivolo di richieste per la tutela dei diritti sanciti dalla Convenzione che dall'Italia giungeva a Strasburgo, si trasformò in un fiume capace di travolgere anche l'efficiente macchina della CEDU.

Due fenomeni, tra i tanti, determinarono un'impennata del numero dei ricorsi:

1. il risalto dato dai mezzi di comunicazione di massa alla crisi "terminale" della giustizia italiana;
   
   
2. la corretta e rivoluzionaria idea di diffondere capillarmente (ad es. tramite Internet) il formulario e le necessarie istruzioni per proporre ricorso senza creare ulteriori aggravi economici per il ricorrente.
   

Sebbene il numero di condanne contro l'Italia si moltiplicasse ad un ritmo persistente, il Governo italiano decise di considerare tali pronunce, e i relativi danni economici, solo come un semplice rischio calcolato dell'impresa "Italia", da aggiungere alle altre spese necessarie per tirare avanti il carretto di una possente struttura statale che, a livello internazionale, appariva sempre più una macchinosa e lenta costruzione burocratica.

Le forze politiche decisero così di avviare una riforma della giustizia, con soluzioni rivelatesi poco efficaci, solo in vista dell'entrata in vigore dell'euro con un evidente aggravio delle condizioni generali di salute della complessiva struttura statale (si ricorda ad esempio: la creazione delle sezioni stralcio, le nuove competenze del giudice di pace e il giudice unico di primo grado).

I medicinali "placebo" somministrati alla morente giustizia italiana, con la promessa di una pronta guarigione produssero, purtroppo, solo un temporaneo ed incosciente sollievo.

Il miracolo, secondo un prevedibile copione, non si realizzò e ben presto la stessa efficiente Corte di Strasburgo apparve in difficoltà davanti ad un numero sempre maggiore di ricorsi che avevano come oggetto l'irragionevole durata dei processi.

Nel momento in cui l'orgogliosa "lepre di Strasburgo", contaminata dall'"agente patogeno"che dall'Italia giungeva con cadenza serrata, stava per portare a termine una negativa metamorfosi ecco che dall'Italia giunge inaspettato l'antidoto:

la "Legge Pinto", un meccanismo giurisdizionale interno (nazionale) idoneo a valutare e condannare ad un equo indennizzo la stessa amministrazione pubblica.

La legge n. 89 del 2001, infatti, introdusse nel nostro ordinamento giuridico statale uno strumento che consente un'equa riparazione a "chi ha subito un danno patrimoniale o non patrimoniale per effetto di violazione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali "sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione".

Dall'entrata in vigore della legge "Pinto" ogni persona, parte di un procedimento giudiziario che duri oltre un termine ragionevole ha la possibilità di ricorrere alle Corti d'appello per far constatare la violazione ed ottenere un equo risarcimento dei danni.

La Corte di Strasburgo non perse tempo ed utilizzando una norma del Trattato, ispirata al principio di sussidiarietà, creò una diga di natura nazionale idonea a bloccare il fiume dei nuovi e futuri ricorsi rispedendo, inoltre, al mittente i numerosi procedimenti già pendenti presso la sua struttura con un artificio interpretativo contenuto in una discutibile sentenza.

Tale decisione, sentenza Brusco c. Italia, provocò una vera rivoluzione che coinvolse principalmente i ricorsi italiani presentati anteriormente all'introduzione della legge n. 89 del 2001.

Le gravi conseguenze costrinsero lo Stato italiano, spiazzato dall'abuso della magica pozione compiuto dalla CEDU, a correre ai ripari e con il decreto legge n. 370 del 27 ottobre 2001 rimettere nei termini, per proporre ricorso interno ai sensi della legge Pinto, tutti quei poveri e traditi italiani che avevano riposto fiducia nella Corte di Strasburgo.

Ben presto lo Stato italiano si rese conto che la strada verso Strasburgo non era stata chiusa definitivamente poiché, i "ricorsi ping-pong" rischiavano, assieme ai nuovi in aumento, di paralizzare la già claudicante e agonizzante giustizia italiana.

E' da questa preoccupazione che nacque e prese forma l'esigenza di un nuovo intervento, in tema di irragionevole durata dei processi, del legislatore italiano, il decreto legge n. 201 del 2002, teso ad introdurre una "pregiudiziale conciliativa" nell'originario meccanismo della suddetta legge.

Il Decreto Legge n. 201 del 2002 introdusse, anche se per poco tempo, nel tessuto originario della legge Pinto una conciliazione stragiudiziale in cui gli unici protagonisti divenivano l'Avvocatura dello Stato e l'interessato danneggiato dall'eccessiva durata del processo.

Il nuovo articolo 2 bis subordinava la domanda di un'equa riparazione del danno al fatto che fossero decorsi 90 giorni da quello della comunicazione della volontà di introdurre l'azione da parte del futuro ricorrente, diretta all'Avvocatura dello Stato.

Al termine del suddetto incontro o le parti raggiungevano un accordo, sottoscrivendo il relativo atto di transazione, oppure non pervenivano ad un'intesa con l'ovvia conseguenza che l'interessato poteva così finalmente procedere all'azione per un'equa riparazione del danno.

Come hanno fatto ben notare alcuni interpreti (si ricordano TRICOMI, GIORDANO e SACCHETTINI) l'opzione conciliativa non rappresentava una novità sia a livello nazionale (ad esempio nel processo del lavoro si è rivelata un ulteriore ostacolo dilatorio) sia a livello della stessa Convenzione europea dei diritti dell'uomo, dove non ha certo brillato come soluzione decisiva per i problemi derivanti dall'enorme carico di ricorsi.

Nella sua semplicità formale, tale fase procedimentale, portava con sé molti dubbi che, in qualche caso, appaiono come delle insidie poste lungo la strada di chi, vittima di un sistema processuale agonizzante, voglia ricorrere per un'equa soddisfazione del pregiudizio subito.

Innanzitutto, durante questa fase conciliativa il legislatore non aveva previsto per il ricorrente l'assistenza di un difensore (necessario per affrontare e risolvere i diversi balzelli di questa fase introduttiva) che rimaneva, eventualmente, a carico esclusivo della parte. Inoltre, alla comunicazione diretta all'Avvocatura dello Stato andavano allegati l'atto introduttivo, i verbali e le decisioni del procedimento in discussione che nel silenzio della norma non si comprende se dovevano essere inviati in copia semplice o autentica.

Infine, l'ampio termine dato all'Avvocatura dello Stato per presentare una proposta conciliativa, in rapporto a quello dato alla parte per proporre ricorso, probabilmente avrebbe creato delle difficoltà per la concreta instaurazione di una reale trattativa tra le parti.

Il Decreto Legge 201 del 2002, inoltre, si occupava anche del regolamento delle spese della fase contenziosa giungendo ad autorizzare, nelle ipotesi più nefaste, l'eventuale deroga al criterio della soccombenza nel caso in cui una parte non avesse motivato il rifiuto di aderire alla proposta formulata in sede precontenziosa creando (forse inconsapevolmente) un incentivo psicologico e materiale ad accettare la proposta dell'Avvocatura.

Purtroppo, come spesso accade alle grandi riforme introdotte per decreto legge, dopo aver ideato e messo in atto un disegno così complesso in sede di conversione il legislatore, Legge n 259 del 2002, ha deciso di sopprimere il capo I del Decreto legge n. 201 del 2002 disciplinante la suddetta condizione di procedibilità determinando l'eliminazione del "neo-obbligo" di esperire preventivamente il discusso tentativo di conciliazione.

Difficilmente la storia della legge "Pinto" sembra potersi concludere con quest'ultimo intervento legislativo e nel frattempo il problema dell'enorme numero dei ricorsi promossi alla Corte di Strasburgo contro l'Italia per l'irragionevole durata dei processi, uscito dalla porta con la predetta legge e con una dubbia giurisprudenza della Corte dei diritti dell'uomo, rientra dalla finestra attraverso la semplice constatazione che a due anni dalla sua entrata in vigore i problemi appaiono tutt'altro che risolti.

In conclusione una critica, tra le tante, si può muovere agli autori della riforma: non è possibile utilizzare, come è stato fatto in questi anni, il decreto legge per disciplinare anche solo una piccola parte della scacchiera delle regole processuali. I motivi posti alla base di questo aprioristico rifiuto della fonte di produzione normativa prevista dall'articolo 77 della Costituzione risiedono nella stessa natura eccezionale di tale strumento.

Il decreto legge, non bisogna mai stancarsi di puntualizzarlo, deve essere utilizzato solo in caso d'urgenza e non come normale ed abitudinaria fonte di produzione di norme legislative, essendoci altre fonti di produzione a ciò preposte dalla Costituzione.

La superficialità e la mancanza di una visione organica che ha accompagnato in questi anni la necessità di risolvere rapidamente i problemi della giustizia non ha fatto altro che tamponare, solo temporaneamente, alcune emorragie del sistema "processo" e provocarne esponenzialmente delle altre.

La prassi è là a testimoniare come in sede di conversione il Parlamento ha sempre modificato, anche profondamente, la disciplina introdotta con tale atto fonte.

Su questo terreno si gioca la stessa credibilità dello Stato: è aberrante solo l'ipotesi dell'esistenza di un complesso sistema processuale poggiato su regole strutturali che valgano solo per qualche settimana e che vivano alla luce di un instabile umore politico.