Svolgimento del processo

T. C. il 17 aprile 2002 proponeva ricorso alla Corte d'appello di Potenza, ai sensi della L. 24 marzo 2001 n. 89, per ottenere dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Ministro della Giustizia la equa riparazione dei danni, patrimoniali e non patrimoniali, subiti per la irragionevole durata del processo da lei iniziato nel 1989 innanzi al T.A.R. Puglia, Sezione di Lecce.

Al giudice amministrativo la C. aveva richiesto l'annullamento di un atto del Ministero della Giustizia, del quale ella era dipendente, che le aveva negato la partecipazione a un concorso interno per difetto di un requisito temporale di permanenza nell'Amministrazione, che invece sussisteva, come accertato da sentenza del 24 marzo 1999, di dieci anni successiva all'inizio dell'azione, cui era seguito il giudizio di ottemperanza, concluso nel 2001, con dichiarazione di improcedibilità per carenza di interesse, per avere la donna occupato il posto cui aspirava, con la vittoria di altro concorso esterno.

Nel ricorso alla Corte potentina la C. deduceva di aver già presentato analoga domanda alla Corte europea dei diritti dell'uomo di Strasburgo, in data 10 ottobre 1998, dichiarato irricevibile da sentenza collettiva del 14 marzo 2002, per mancato esaurimento del rimedio interno predisposto dalla L. 89/2001 per soddisfare il diritto dell'istante, ancora esercitabile per la proroga normativa del termine di proposizione dei ricorsi in Italia al 18 aprile 2002.

La Corte d'appello di Potenza, con decreto del 9 settembre 2002, dichiarava inammissibile il ricorso, rilevando anzitutto l'irricevibilità delle censure sulla condotta del Ministero della Giustizia quale datore di lavoro della ricorrente e limitando la sua cognizione alla durata del processo innanzi al T.A.R. Puglia, nei rapporti con il solo Presidente del Consiglio, per non esser legittimato passivo il Ministro della Giustizia. Il ricorso era dichiarato inammissibile nei confronti del Presidente del Consiglio, per essere intervenuta la decadenza rilevabile di ufficio, di cui all'art. 6 della L. 24 marzo 2001 n. 89, essendo stato proposto entro il termine prorogato del 18 aprile 2002 ma dopo che la Corte di Strasburgo l'aveva dichiarato irricevibile con sentenza del 14 marzo 2002, pur se con la motivazione che l'attrice avrebbe potuto fruire della L. 89/2001 nel suo paese fino al 18 aprile 2002.

Secondo la Corte di appello di Potenza le domande della C. pretendevano anche dal Ministro danni per la illegittima esclusione dal concorso interno e, con la riparazione dei pregiudizi da ritardo della prima sentenza del T.A.R. di Lecce e dei tempi del giudizio di ottemperanza, quelli per omessa ricostruzione della carriera dell'istante e per essersi compensate le spese del giudizio durato eccessivamente.

Di dette domande erano inammissibili in quella sede le istanze relative agli atti del Ministero relativi alla carriera dell'istante e quelli riguardanti l'esecuzione della prima sentenza; in via pregiudiziale era poi superata ogni questione sulla incompetenza territoriale non proposta tempestivamente alla udienza di comparizione parificata alla prima udienza di trattazione, di cui all'art. 38 c.p.c..

La statuizione della Corte europea dei diritti dell'uomo, che aveva rinviato la C. davanti alla giustizia italiana, dichiarando irricevibile l'azione in sede sovranazionale, stante la legge n. 89/2001 che la tutelava in via interna, non vincolava, secondo il decreto impugnato, la Corte d'appello di Potenza, perché l'irricevibilità del ricorso in sede europea, secondo la lettera della citata normativa, ostava all'ammissibilità della domanda in Italia.

In ogni caso, essendo la sentenza del T.A.R. divenuta definitiva prima della entrata in vigore della L. 89 del 2001, il ricorso doveva proporsi nei sei mesi dall'entrata in vigore di questa (art. 4) ed era pertanto tardivo anche per detto profilo.

Per la cassazione di detto decreto ha proposto ricorso la C. con tre motivi illustrati da memoria e il Presidente del Consiglio e il Ministro della Giustizia non hanno notificato controricorso, partecipando alla sola udienza pubblica per la discussione e depositando in questa sede una comparsa definita di costituzione.

Motivi della decisione

1. Il primo motivo di ricorso deduce violazione e falsa applicazione dell'art. 6 della L. 24 marzo 2001 n. 89, pure per omessa e falsa applicazione della L. 14 dicembre 2001 n. 432 e degli artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c. sui limiti del giudicato rilevato di ufficio, pur se doveva essere oggetto d'eccezione in senso proprio. Secondo la ricorrente sarebbero comunque violati principi in materia di errore scusabile, anche per carente e insufficiente motivazione, in rapporto all'art. 360, n. 3 e 5, c.p.c..

La Corte d'appello, pur avendo rilevato che la domanda di equa riparazione davanti ad essa poteva proporsi ex art. 6 della L. 89/2001, entro il 18 aprile 2002, per la proroga di cui al D.L. 12 ottobre 2001 n. 370, convertito nella L. n. 432/2001, ha poi dichiarato inammissibile l'azione, perché proposta in data 14 aprile 2002, dopo che la Corte europea dei diritti dell'uomo aveva già dichiarato irricevibile l'identica pregressa domanda di riparazione ad essa proposta sin dal 1998, con sentenza del 14 marzo 2002.

Il decreto impugnato non solo non ha rilevato che la domanda alla Corte d'appello era stata proposta nel termine di legge prorogato, ma non ha tenuto conto che l'azione in sede sovranazionale è stata dichiarata irricevibile solo a causa dell'esistenza di detta proroga dei termini per adire la giustizia interna.

Erroneamente s'è affermata la decadenza della C. dal diritto di proporre la sua domanda per decorso dei termini di cui all'art. 4, essendo l'azione pendente davanti alla Corte sovranazionale sin dal 1998, mentre ancora pendeva il processo durato eccessivamente, sicché la lettura della Corte potentina contrasta con il principio di uguaglianza, con trattamenti diversi dei soggetti che hanno iniziato l'azione entro il 18 aprile 2002, secondo che la Corte sovranazionale abbia o meno dichiarato irricevibile il loro ricorso nella fase di proroga dei termini per adire la competente giurisdizione nazionale.

La norma transitoria dell'art. 6 della L. 89/2001 tende, come chiarito dalla Corte europea, in base al principio di sussidiarietà, a rendere ammissibili i ricorsi presentati in Italia fino al 18 aprile 2002 e con detto scopo venne emanato il D.L. 12 ottobre 2001 n. 370 con la proroga al 18 aprile 2002 del termine per presentare la domanda di riparazione.

Nel caso di specie, la dichiarazione d'irricevibilità della domanda in sede sovranazionale è dipesa proprio dal diritto di azione riconosciuto alla C. in Italia dalla citata proroga, cosicché è errata la tesi dei giudici di merito per i quali, essendo ormai definitiva la sentenza del T.A.R. prima della data d'entrata in vigore della L. 89/2001, solo nei sei mesi da questa data poteva ammettersi l'azione, senza rilevare che essa poteva proporsi fino al 18 aprile 2002, per quei ricorsi già presentati tempestivamente alla Corte europea, purché fosse indicata la data in cui essi erano stati proposti, che nel caso era il 12 ottobre 1998, come scritto in domanda.

È quindi errata la decisione sulla non vincolatività della statuizione della Corte europea circa la irricevibilità dichiarata in ragione della proroga concessa dal legislatore italiano, per consentire ai suoi cittadini di proporre i ricorsi di equa riparazione in sede interna evitando di aumentare i giudizi pendenti in sede sovranazionale.

1.2. Con il secondo motivo di ricorso si deduce violazione dell'art. 276 c.p.c., pure per insufficiente motivazione, per avere la Corte violato l'ordine logico delle questioni da trattare, non motivando bene in ordine alla conseguenzialità logica delle stesse, tanto che il decreto nega che con la domanda si possa lamentare alcunché sulla compensazione delle spese nel processo durato irragionevolmente, ritenendo poi inammissibile l'azione di riparazione della C..

1.3 Il terzo motivo di ricorso censura il decreto per violazione dell'art. 2 della L. 89/2001, anche per omessa valutazione di risultanze istruttorie e insufficiente motivazione, per non avere tenuto conto che il danno va liquidato in base agli artt. 2056 e 1223 c.c. e comprende mancati guadagni e perdite.

È errata l'esclusione di alcune delle voci di danno per cui pone domanda la ricorrente, con valutazione di merito del ricorso da ritenere razionalmente illogica una volta ritenuta preclusa l'azione della C..

2.1. Premesso che non risulta censurata la statuizione della Corte che nega la legittimazione passiva del Ministro, da ritenere quindi definitivamente affermata, con il conseguente rigetto di ogni domanda di equa riparazione nei confronti del detto intimato, il primo motivo di ricorso è fondato e deve accogliersi.

La Corte di appello di Potenza ha falsamente applicato l'art. 6 della L. n. 89/2001, dichiarando inammissibile il ricorso della C., proposto il 17 aprile 2002, cioè nel termine prorogato con la L. 432/2001, per non essere a suo avviso consentito nel caso, dalla intervenuta sentenza sulla irricevibilità del ricorso della Corte europea, che impedirebbe la translatio iudicii o la duplicatio actionis di cui a detta norma.

La Corte territoriale afferma l'effetto preclusivo della decisione sulla ricevibilità del ricorso del 18 ottobre 1998 della Corte europea, anche se la sentenza di questa, del 14 marzo 2002, motiva detta pronuncia in base alla sopravvenienza della proroga legale che consentiva l'utilizzazione del rimedio interno di cui alla L. 89/2001 fino al 18 aprile 2002, ritenendo quindi ancora esperibile e possibile l'azione interna di equa riparazione, alla data della decisione sovranazionale. Anche a non ritenere vincolante la sentenza della Corte europea sul medesimo diritto esercitato poi davanti ai giudici italiani (in tal senso invece, S.U. 26 gennaio 2004 n. 1339), con la conseguenza che la Corte di Potenza doveva comunque attenersi al dictum del giudice di Strasburgo in ordine all'esperibilità dell'azione in Italia dalla C., il decreto deve ritenersi violativo della L. 89/2001.

La Corte potentina ha infatti erroneamente letto l'art. 6 della L. n. 89/2001 nella parte in cui consente a "coloro i quali abbiano già tempestivamente presentato ricorso alla Corte europea dei diritti dell'uomo, sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ..." di ... "presentare la domanda di cui all'articolo 3 della presente legge qualora non sia intervenuta una decisione sulla ricevibilità da parte della predetta Corte europea".

Secondo detta norma, impedisce la proposizione del ricorso alle Corti d'appello italiane una decisione sulla ricevibilità, che cioè o abbia dichiarato ammissibile l'azione in sede europea (ricevibilità positiva) radicando pertanto il procedimento davanti alla Corte sovranazionale, sì da rendere inutile la presentazione del ricorso interno e la stessa vicenda che la norma intende regolare, ovvero che lo abbia dichiarato irricevibile per essere stato proposto in sede europea intempestivamente o irregolarmente, con la conseguenza che non sussisterebbe nessun processo in sede sovranazionale da trasferire o ricominciare nell'ambito della giurisdizione domestica.

Il decreto impugnato ritiene invece ostativo alla domanda proposta alla Corte potentina, proprio quella dichiarazione di irricevibilità motivata dalla Corte europea sul ricorso del 12 ottobre 1998 della C. dalla sussidiarietà dell'azione innanzi ad essa quando esista un rimedio interno che, nel caso, la proroga di legge per la proposizione dell'azione innanzi al giudice italiano aveva ancora consentito.

La dichiarazione di irricevibilità non può che impedire l'eventuale contrasto di giudicati tra sentenza interna e decisione sovranazionale, esclusa proprio da essa, che garantisce anzi che unica decisione nel merito delle richieste sarà quella domestica.

Dato che la norma transitoria dell'art. 6 della L. n. 89/01, ha prorogato i termini per la presentazione delle domande di equa riparazione già proposte tempestivamente alla Corte europea ai giudici italiani fino al 18 aprile 2002, sembra chiaro che essa intendeva rendere possibile il trasferimento innanzi alle Corti d'appello interne delle già radicate domande di equa riparazione pendenti innanzi alla Corte sovranazionale validamente ma non definitivamente, con la conseguenza che le sole dichiarazioni sulla ricevibilità anteriori alla sua entrata in vigore e alla sua proroga potevano impedire la translatio iudicii dal giudice europeo a quello italiano.

Non diversamente deve risolversi la questione anche a ritenere che nel caso non si abbia una prosecuzione del processo iniziato in sede europea dinanzi alla giurisdizione italiana (in tal senso sembra Cass. 9 gennaio 2004 n. 123), verificandosi una sorta di duplicatio actionis, tendendo la norma ad impedire una sorta di litispendenza tra i due processi, interno e sovranazionale.

Del resto il preambolo al D.L. 370 del 2001 che ha disposto la proroga, la giustifica sulla constatazione che la Corte europea sancisce l'irricevibilità dei ricorsi innanzi ad essa per la esperibilità del rimedio interno, così evidenziando che dette pronunce sovranazionali sulla ricevibilità impedita dall'esperibilità del ricorso alle Corti italiane, non impediscono l'azione interna da ritenere ammissibile.

Il primo motivo di ricorso è quindi fondato, per essere intervenuta la decisione sulla ricevibilità successivamente all'entrata in vigore della legge 89/2001 e a causa dei rimedi in questa previsti successivamente alla sua entrata in vigore e nel periodo nel quale, come correttamente ritenuto dai giudici europei, era possibile proporre ancora domanda in sede interna, così dando luogo in Italia alla prosecuzione o alla riapertura del giudizio, iniziato ma non definitivamente incardinato in sede sovranazionale, per essere stato dichiarato non ricevibile il ricorso solo per consentire la tutela del medesimo diritto "comunque da tutelare" (così il preambolo del D.L. 370/2001) innanzi alla giurisdizione italiana.

Essendosi proposto il ricorso alla Corte europea nel 1998, quando ancora non era stata emessa la sentenza conclusiva del giudizio di durata eccedente quella ragionevole, deve negarsi che si sia verificata la decadenza dell'art. 4 della L. 89/2001 richiamata nel decreto impugnato.

La fondatezza del primo motivo di ricorso relativo all'ammissibilità dell'azione in sede nazionale assorbe i residui motivi d'impugnazione inerenti alla logicità della motivazione del decreto relativamente a questioni di merito che non potranno che affrontarsi e risolversi in sede di rinvio.

In accoglimento del primo motivo di ricorso va ordinata la cassazione del decreto impugnato e il rinvio della causa alla Corte d'appello di Potenza in diversa composizione, perché si adegui ai principi enunciati in questa sede e proceda all'esame del ricorso della C., regolando le spese dell'intero giudizio, comprese quelle della fase di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso e dichiara assorbiti gli altri; cassa il decreto impugnato in relazione al motivo accolto e rinvia, anche per le spese, alla Corte d'appello di Potenza in diversa composizione.